草原天路走红后的困境与挑战：如何实现可持续发展？

“草原路”原是一条连接张北、崇礼、万全县的普通县级公路。 2012年9月，张北县建设投资3.25亿元，其中国家财政拨款1亿多元。最初主要是满足沿线风电场的运输需求，不承担客运任务。 2013年建成后，一些摄影爱好者以这条路为主题拍摄了多张照片，让“草原天路”突然在网络上走红，游客数量呈指数级增长。 2015年，游览“草原天路”的游客达33万人次，日交通量达6000余辆。大规模拥堵、环境脏乱、吃住行差、私人交通过多等问题随之而来。来。 “草原天路”官方服务设施很少，主要由私人运营商提供。商户小而散的情况比较突出，缺乏统一规划和引导。其服务设施质量不高，甚至存在当地农民抬高价格、“坑客”的现象。将“草原天路”列为景区进行保护性开发和日常维护管理已提上张家口市、张北县的议事日程。

2014年11月，张家口市政府与桂林龙脊旅游有限公司正式签约“草原天路”旅游开发管理合作项目。双方将共同开发和管理草原天路，“将草原天路景区打造成为集旅游、休闲度假、健康疗养、娱乐购物等功能于一体的国家5A级旅游景区”。在张家口市物价局主办的“草原路景区门票价格听证会”上，草原路景区门票价格拟定为80元/人。但由于充电主体定位不准确、基础设施不完善，充电方案未获批准。

经过一年的调整，“草原天路”被批准为市级景区，并在河北省旅游局官网进行宣传。经澄清，已建成的132.7公里“草原天路”归属张北。市政府将管理权限下放到张北县。地方政府将收回民营企业的经营权，采取政府有偿购买服务的方式。 2016年4月，张北县物价局组织的“草原路景区门票价格听证会”确定门票价格为50/人。当地政府指出，收费门票是为了解决“草原天路”客流增加给生态建设、交通秩序、健康管理和旅游质量带来的一系列安全隐患。经过当地政府成本核算，“草原天路”的维护大致可分为三部分：聘请环保、安全、交通管理人员的工资总计超过1000万元，基础设施建设及维护约5000万元以上，吸纳粪污车、垃圾车、扫地车等车辆购置及维护费用合计500万元以上，三项合计近7000万元。按年接待游客33万人次计算，成本价为51.25元。政府补贴每位游客1.25元，因此听证会拟以每人50元的票价举行。

经听证，“草原天路”自2016年“五一”起对游客实行收费管理。从收费开始，景区严重的超载问题得到了缓解，但客流量的减少也造成了一些商家的经营不善。 “草原之路”上的农家乐直线下降。[7]更为严重的是，道路性质、通行费合法性、定价标准是否合理、定价程序是否合规等问题成为舆论热点[8]。就连央视这样的权威媒体也批评“草原天路”的围困收费是杀鸡取卵。迫于舆论压力，张北县政府宣布，自5月23日起取消“草原天路”景区收费措施。收费管理措施仅实施22天就戛然而止。 .[9]工作人员的职责由售票、检票改为向游客免费发放环保袋，并沿途提醒游客将果皮、纸屑等垃圾放入环保袋中。

通过“充电事件”，《草原天路》的开发运营从幕后走向前台。 “草原天路”的几大运营痛点亟待解决。

一是生态保护迫切需要，地方政府财政压力较大。由于游客大量、对原住民生产生活的影响，近两年“草原之路”的生态环境不断恶化。张北作为国家级贫困县，县财政部门很难拨出足够的专项资金进行补贴。

其次，经营主体是农民，无证、不纳税，导致政府无法从旅游活动中获得税收收入。

三是景区政府管理主体不明确。该公路最初由张北县领导、张北县政府监理建设。后来，张家口市政府成立了“草原天空公路管理委员会”，但由于种种原因，并未形成对公路景区的有效管理。 “草原天路”的实际管理方式变成了以张北县为主管理，市政府和县政府双重管理的局面。目前，“草原之路”景区实行三权分立。所有权属于市政府，经营权属于张北县政府，经营权由市场主导。在旅游市场利好因素带动下，“草原天路”将由目前的130公里扩建至300多公里，与坝上五县接壤。规划全长300公里的“草原天路”建成通车后，将覆盖张北、固原、崇礼、万全、尚义五县。征地、利益分享、政府间协调合作等问题更加突出。 “草原天路”应由哪一级政府牵头管理，各级政府在景区管理中应承担哪些责任，是亟待解决的问题。

四是合理的社会投资回报机制尚未形成。首先由张北县政府牵头成立张北县草原之路旅游开发有限公司，负责景区的开发和运营。管理责任的缺失，导致了“草原之路”没有愿景、管理跟不上的困境。后来引入社会资本，成立了北京红梅龙脊旅游有限公司。与张北县签署合作协议。以张北县草原天路旅游开发有限公司名义启动“草原天路”的注资开发。管理。社会资本的加入和商业化经营方式的运用，极大地改善了“草原天路”景区的资金、管理方式和效果。但在运营过程中，利益相关者回报问题和公司治理结构问题亟待解决。根据协议，张北县草原之路旅游开发有限公司股权结构中，张北、万全、崇礼三县合伙持有25%的股份，社会资本持有75%的股份。地方政府持股合法性存疑； 25%的持股比例对于三个区县来说太小，影响了地方政府的积极性。受持股比例争议影响，合理的董事会制度、监事会制度和职业经理人制度尚未建立。

笔者认为，“草原天路”的运营可以尝试PPP模式。 “草原天路”是典型的线性资源开发，涉及多个方面。需要协调多方资源，让PPP项目更加高效。第一，将设计、建设、融资、运营、维护等环节捆绑在一起统筹考虑，可以节省成本、提高效率；二是公共部门提出要求，私营部门努力落实，公私双方都尽力而为。风险和职能的合理配置带来服务质量的提升。 《国家发展改革委关于政府与社会资本合作的指导意见》明确将旅游项目视为公共服务项目，鼓励采用PPP模式。张北县政府将“草原天路”定为市级风景区，而其本身是县级公路。这两个身份都具有公益属性，与PPP项目的背景相符。

为缓解游客数量多与服务设施少的矛盾，改善旅游秩序和游客体验，减轻政府投资压力，景区应加强旅游厕所、汽车维修站等基础设施建设。采用PPP融资方式建设。景区内餐饮、娱乐等项目建设的融资应当采取社会招标，由社会资本多种主体投资。同时，建立健全草原天禄管理公司法人治理结构，优化景区内外部治理环境。

从营业收入的稳定性来看，如果单独没有门票收入和营业收入，对社会资本方来说将存在巨大的不确定性和系统性风险。 “草原天路”的门票收取合法合理。关键是如何设计。有网友为此提出了一个系统思路。 2016年试推出的门票只能当日使用，直接导致游客停留时间缩短，原住民消费成本上升。建议采用年票制度。每人年票收费约“20 10元”。一年内进入景区的次数没有限制。 20元交给政府作为门票，最后10元由政府作为消费券发给游客。 ，可作为等额人民币在景区内消费。这样一来，一是可以带动当地消费，二是可以跟踪热点消费产品，对景区产品的链条延伸进行初步统计。同时可开发app平台并与门票捆绑。 “草原天路”最大的隐藏价值在于车流和背后的人。针对游客出行衍生的一切需求，如前方路况、车辆保养、途中休息、住宿餐饮等，都可以通过APP平台发布信息，引导游客避开高峰期出行，提供特色景点、美食推荐等特色服务。 。游客会觉得20元的年票是购买一年的衍生服务，物有所值。在门票系统上线前，应尽快推行网上预约系统，有效控制天禄风景区的游客和车辆容量。

注册APP后，“草原天路”要与更多合作伙伴合作，比如与婚纱摄影公司合作，不定期推送“春夏秋冬”风光主题“婚纱照”，与滑雪场、滑雪场合作等。装备公司、推“冬季运动”滑雪主题等，这为“草原天路”提供了更大的商业运营平台。因此，年票不仅是刚性消费，也是增值服务的基础。在此基础上，打造以“草原天禄”为营销品牌和销售平台的系列经营产品，通过“美丽营销”传播产品价值，形成点连面、线连线的产业空间格局。 “草原天路”风景带具有深厚的地质、蒙元、长城、古道、农耕、军事、能源等文化底蕴，具有良好的旅游资源条件。然而，这些资源大部分没有得到适当的规划和开发。如果实行免费门票制度，降低游客的入场门槛，同时借助“草原天路”较高的知名度和良好的旅游口碑，可以将中都原始草原、野狐岭古战场、元中都融为一体。将遗址、湿地风车等旅游资源与“草原天路”进行包装整合，吸引更多游客到张北县内陆腹地坝上草原观光、休闲、度假，带动张家口旅游棋盘式发展旅游经济。这是一种可持续发展的方法。

2017年，张家口市发布通知，全面保护“草原天空路”。保护范围包括“草原天空之路”两侧5公里范围内具有旅游开发利用价值的自然、文化等资源。不符合总体规划的开发建设项目，不予批准；控制区内严禁私人建筑、赛马场，严禁公司和个人自行设置标志、标志，严禁私人设立卡丁车、跑马场等经营场所；全面审核各类餐饮、娱乐、住宿等旅游经营单位资质。同时倡导文明出行，对不听劝告、破坏生态环境的自驾游客进行处罚。可以预见，这一措施将对规范“草原天路”旅游秩序起到一定作用，但在实施过程中，必须高度重视保护原住民和企业的利益。 “草原天路”的走红，让沿线民众受益最多。大量游客的到来，为当地人民创造和增加了收入。为了防止坑蒙拐骗的情况发生，原住民和商家需要珍惜并共同维护“草原路就是致富之路”的理念。政府应大力吸引外资建设商业设施，帮助原来分散的经营者联合起来进行规范化经营，或者给他们适当比例的股份，让政府成立旅游公司来经营，从而提高整体经营水平质量，堵塞税收漏洞，提高综合竞争力，创造就业机会，自然消灭地摊农民，提高游客评价。这是一个漫长而复杂的过程。当务之急是尽快让政府承诺的农贸市场建成运行，让村民可以向游客出售自家田地里种植的土豆、亚麻籽、燕麦等当地特产，增加农民收入。