嵩山景区管理体制改革：探索最佳方案，助力文化强省建设

摘要：在宋管委会管理体制改革创新的四种方案中，最好的方案是让宋管委会成为郑州市政府的派出机构，赋予政府职能，建立健全宋管委会管理制度。管理、运行、执法、服务四大体系。选择。

嵩山位居五山之列，自然文化资源丰富。 1982年被国务院公布为全国首批44个国家重点风景名胜区之一。国家森林公园于1986年经林业部批准建立。 2004年2月13日，被联合国教科文组织批准为首批世界地质公园之一。是著名的旅游、休闲度假、科学研究、科普教育的胜地。近期，按照省委、省政府关于建设文化强省的精神，我们深入研究如何改革创新嵩山风景区管理体制，更好发挥嵩山在建设文化强省中的作用。文化强省。

一、体制失灵是制约松山风景区健康发展的根本原因

嵩山风景区包括少林寺景区、嵩阳书院景区、中岳庙景区、芦芽瀑布景区、三皇寨景区等八大景区。是郑州乃至全国对外开放的重要窗口。是河南省“三点一线”和郑州市“三组团一轴一中心”旅游发展框架的重要组成部分。先后荣获全省风景名胜区卫生达标先进单位、中国风景名胜区行业先进单位、河南省旅游行业先进单位、全省风景名胜区先进集体、第四批全国文明风景旅游示范点、中国（优选）十大文明示范旅游景区、国家4A级风景名胜区、河南省首批文明风景旅游区。 1958年至2005年，已有60多位各国政要来嵩山游览。他们高度评价嵩山悠久的历史、深厚的文化底蕴和闻名于世的少林武术。

但近年来，景区保护范围内出现了一些不和谐现象，直接制约了景区的健康发展。最集中的表现就是管理体制不顺畅。嵩山管委会作为嵩山风景区的主管部门，有职责但无权力。部门多、管理部门多，导致景区管理混乱。不能实行统一规划、统一保护开发、统一推广宣传。资源利用率和经济效益极低。嵩山丰富的文化资源与举世闻名的少林文化极为不符。由于多方管理，有利则竞争，不利则抵制。管理上就会出现差距。非法圈地现象时有发生。随意施工将继续被禁止。岩石爆破造成的损害将是严重的。生态环境将日益遭到破坏，给社会带来负面影响。景区资源的保护和管理受到严重影响。 2005年，建设部组织的177个国家级风景名胜区综合整治中，排名垫底，被认定为不合格。如果今年不下决心进行综合整治，理顺管理体制，嵩山很可能会被剥夺国家风景名胜区资格。

其原因主要在于以下几点：一是宋管委会的职能定位、内部组织和分工难以满足工作需要；第二，景区作为协调机构，不具备政府职能，与登封市相同。这种委托关系有责任无权利，处境更加尴尬。第三，宋管委会名义上是协调机构，实际上缺乏综合协调能力，造成整体多头管理、各职能部门独立管理的情况，相互纠纷的现象时有发生。第四，景区内各个景区由不同的职能部门管理，目前相关职能部门之间相互独立的现状，宋管委会无力管理各个景区。五是文物、宗教、林业、旅游等相关法律法规规定相互冲突。有关部门按照相应法律法规，在各自管理单位的领导下各自为政，各部门工作难以形成合力。

二、理顺嵩山风景区管理体制的深度思考

上述问题的存在，导致松山风景区管理中出现诸多矛盾。一是宋管委会的“协调”职能定位与景区自然文化遗产保护职责不相适应；二是现行管理权限与景区繁重的日常管理任务不相适应；第三，现有的体制架构使得嵩山管委会无法承担开发嵩山巨大的潜在价值的历史责任，工作职责不一致。

因此，解决嵩山的管理和开发问题，首先要深刻反思近年来嵩山风景区管理和开发中存在的问题和矛盾。一是登封市决策层对资源型产业结构不能支撑县域经济可持续发展的认识认识不够；其次，如果不从根本上有效解决存在的诸多问题，景区必然会屡遭诟病，成为全国景区中最差的。落后者；三是景区取得的成就与嵩山巨大的自然人文价值不相称；第四，景区多次被媒体曝光，使其知名度和美誉度受到相当程度的损害；五是存在的问题直接影响了景区的保护、开发和可持续发展；第六，嵩山风景区的制度违反了风景名胜区管理的内在要求和总体要求。七是管理体制的改革创新是解决景区存在的一切问题的关键。

同时，通过对黄山、峨眉、泰山等国内著名景区管理体制变迁的考察，也可以得出许多好的联合管理经验，对宋管委会具有深刻的启示和借鉴作用。一、必要的职责 明确、统一的管理不仅是景区有效管理的前提，也是各地改革和理顺管理体制的直接目标和结果。二是赋予风景名胜区相应的政府职能，明确风景名胜区管理机构作为一级政府的法律主体地位；第三，风景名胜区必须有与其职责相对应的级别，必要时要明确风景名胜区的管理权限。使其具有权威性；四要构建形成科学规划、综合治理、统一管理、文明作业、专业投入、制度化培训的有效管理运行机制。五要树立可持续发展理念，实施可持续发展战略，注重可持续发展。

鉴于此，首先要解决影响或涉及松山风景区管理体制的六大问题，即要摒弃狭隘的区域观念，树立“不求万事，只求繁荣”的发展意识;改歌管委会仅作为“协调机构”的职能定位；惩歌管委会基本不具备政府管理职责；要着力解决景区主要景点分散管理、碎片化的突出问题尽快摆脱宋管委会职能空、财力少、不愿多做的困境；妥善处理好开发与保护的关系，解决经济效益、社会效益、生态效益的问题。六大矛盾瓶颈：即解决乡村发展与景区保护之间的矛盾；景区与城市“一体化”给景区管理带来的矛盾；即提升少林寺品牌效应与做好景区管理之间的矛盾； “大嵩山”开发工作；开发嵩山所辖富饶区矿产资源与景区生态保护之间的矛盾；目前的行政区划范围与整个嵩山风景名胜区的有效保护之间存在矛盾。

三、松山风景区管理体制改革创新的方案与优化选择

同时，根据《国务院关于加强文化遗产保护的通知》、《风景名胜区管理暂行条例》、《风景名胜区管理暂行条例实施办法》， 《河南省建设文化强省规划纲要》、《河南省旅游发展总体规划》等相关精神，按照“科学规划、严格保护、统一管理、合理开发、可持续利用”，对松山风景区管理体制改革创新的基本思路提出如下：

方案一：政府派出机构模式。也就是说，现任松山风景区管委会的名称和执行级别将继续维持。在划定松山风景名胜区边界的基础上，按照统一管理的要求，理顺管理体制，涉及文物、宗教、林业、土地、环保、建设、公安、工业等领域。商业、票务、交通、通讯、电力等相关部门直接并入宋管委会，实行集中统一管理。据此，完善了宋管委会内部组织架构，并赋予宋管委会相应的政务职能。作为政府机构，构建和完善管理、运行、执法、服务四大领域。系统。具体来说，可以分为以下两种运行模式：

一是宋管委会作为登封市政府的派出机构，赋予相应的政府职能。具体操作方法是：继续维持嵩山现有管理范围。宋管委会下设文物局、宗教局，为正厅级单位。他们与登封市文物局、宗教局合作。嵩山管委会直接领导，业务主要集中于嵩山风景区的文物和宗教管理工作，同时负责包括嵩山风景区在内的市域外的一切文物和宗教管理工作；环保局、公安局、工商局、票务局、国土局、林业局、交通局等正级单位均受松山管委会直接领导并负责用于松山风景区的相应管理。管理工作由登封市相应部门作为协调机构，对业务进行监督指导。嵩山风景区范围内的卫生防疫、计划生育、国民教育等仍由登封市相关职能部门负责，以嵩管委会为协调机构配合。宋管委会全面负责景区的管理、保护和建设。

二是赋予宋管委会作为郑州市政府派出机构相应的政府职能。其具体运作方式与登封市的调度机构基本类似。区别有两点：一是松山管委会内部所有机构、局均为正厅级，只负责松山风景区范围内的相应管理事务，不涉及松山以外的相关管理事务。二是区需增设税务局、财政局、教育局和居民管理科，建立准一级财务，实行独立的预算管理。

方案二：建立松山区政府模式。在登封市的基础上，单独设立嵩山区，作为一级行政单位，隶属郑州市政府管辖。运作方式是：根据国务院批准的嵩山风景名胜区规划和嵩山地质公园，与整个嵩山紧密相连的区域，以及该土地所依附的自然人文景观、村镇人口等“一包”划入松山区。登封市内与嵩山不相连的自然景观，如大熊山、石琮河等，以及古星象台等人文景观等，都被保留给登封市，形成（登封）市（嵩山）区分。治理结构。具体来说，可以分为两种模式：

第一个是小松山模式。限于登封市范围，基于嵩山风景名胜区的现状，仅将登封市内与嵩山紧密相连且依附土地的自然人文景观和村庄人口的区域划为嵩山区。毗邻登封市的非风景区，为松山区的行政办公场所和少量居民留有用地。嵩山区可以依托登封市建区。考虑到景区划定对登封市财政的惯性影响，过渡期内景区收入将按一定比例与登封市分享。

二是大嵩山模式。打破地域界限，凡是与嵩山紧密相连的地区，包括登封市与嵩山紧密相连的地区以及偃师市、汝州市等与嵩山相连的周边地区，均纳入嵩山区。范围扩大后，松山区可以按照上述模式建区，也可以依托景区内部分乡镇另选地点建区。考虑到景区划定对登封市财政的惯性影响，过渡期内景区收入将按一定比例与登封市分享。

方案三：撤掉登封市，建立副厅级嵩山旅游经济特区模式。撤销登封市，统一登封市和景区，设立副厅级嵩山旅游特区。现登封市政府改制体制划转嵩山旅游特区。同时，根据《嵩山风景名胜区规划》和《嵩山地质公园规划》，对区划进行了调整。在纳入周边其他市县嵩山地区的前提下，目前的登封市主要由市委、市政府直接承担管理嵩山风景区的任务。登封市委书记改名为嵩山旅游区书记，现任登封市市长改名为特区主任。郑州市市长还可直接兼任特区主任，现任登封市市长担任特区常务副主任；并根据景区管理的需要，调整组织机构、转变职能，使相应职能部门全面承担松山风景区的管理职能，确保松山管理目标的全面实现。

方案四：登封市政府全面履行景区管理职责。根据目前宋管委会管理职能缺失的实际情况，撤销宋管委会现有管理机构，仅保留宋管委会名称，并与登封整合我市形成“两个品牌、一个团队”的管理架构。登封市在建设局设立景观管理科，全面履行嵩山风景区的管理职责。登封市市长兼任嵩山管委会主任，是嵩山风景区管理的第一责任人。根据分工，可设一名专职副主任，分管松山风景区事务。作为松山风景区管理执行人，具体履行管理松山风景区的职责，全面负责松山风景区的日常管理事务和开发运营业务，并向董事（市长）。相应地，登封市的管理职能必须由一般县市职能向特殊旅游县市职能转变。同时，由于松山管理目标与一般县市经济社会发展目标存在差异，需要争取上级调整评价指标体系。确保政府全面有效履行嵩山管理责任。

上述四种方案中，第一种方案更为可行，更有利于嵩山风景区的发展，它以嵩管委会作为郑州市政府的派出机构，赋予政府职能，建立健全四大制度管理、运行、执法、服务。是最好的选择。

同时，为了更好地推进管理体制改革创新，必须采取以下措施：一是要提高认识，树立“不求一切，但求发展”的新理念；二要树立大松山理念，做好景区保护相关工作。适应性分区调整；三要进一步修订嵩山发展规划，整合风景名胜资源。四要突出保护景区，建立适应景区发展的评价体系；五是建立相关政策法规体系，为景区管理提供保障。六是树立“嵩山”品牌，加大嵩山宣传力度。第七，大力培养和引进人才，为景区高效管理提供人才保障；八要切实加强领导，稳妥有序推进。

（撰稿：于新安、王建国、张福禄、郭晓燕、甄杰、郭焱）

2006年8月

作者简介：于新安，河南省社会科学院副院长、研究员；研究团队的其他成员是河南省社会科学院的研究员。