规范行政罚款助力高质量发展：中国政法大学赵鹏教授深度解析

赵鹏

中国政法大学法治政府研究院院长、教授

文章来源：《法治中国》2024年第3期，原标题为《规范行政罚款促进高质量发展》。

罚款作为最常见的行政处罚种类，在行政执法中具有重要意义，也关系到广大行政相对人的切身利益。一方面，科学设置、规范行政罚款，有利于提高违法行为成本，从经济动机层面震慑潜在违法者，增强国家维护法制权威和公共秩序的能力；另一方面，由于经济、比较容易实施，但也容易引发乱罚款、“以罚增收”、“以罚管理”、“唯利是图执法”等问题。 ”。

近年来，各级行政机关深入学习贯彻习近平法治思想，全面推进严格规范、公正文明执法，执法水平不断提高。但上述问题仍然存在，造成不少负面影响，甚至影响人民群众对行政执法活动的信任。为此，国务院出台了《关于进一步规范和监督罚款设定和实施的指导意见》（以下简称《指导意见》），从制度层面回应强烈关注的执法问题。公众反馈。这对于规范和监督罚款的设定和实施具有重要意义。 《办法》的制定和实施意义重大，有助于为优化营商环境提供法治保障，为高质量发展提供有力支撑。

一

落实“对等处罚、过度处罚”原则，细化考虑因素

行政处罚的设定和实施应当遵循处罚相称原则，这就要求对违反行政秩序行为实施行政处罚时，一方面要达到有效震慑、维护秩序的目的；另一方面要达到有效震慑、维护秩序的目的。另一方面，剥夺当事人权利的后果必须与行政机关所付出的行政成本及其想要维护的社会秩序成正比。这一原则不仅可以指导执法人员行使自由裁量权，也要求立法者科学合理地设定刑罚。

从规范结构来看，全面准确适用刑罚过重原则需要满足两个要求。要准确判断“过度”程度，确保“惩罚”相称。我国现行《行政处罚法》对前者有原则性规定，即判断“超过”必须以“违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度”为依据，同时进一步明确指导是后者所需要的。 《指导意见》在总结实践经验的基础上，制定了如何在罚款领域具体发展这一原则，有利于推动相应处罚原则的落实。

例如，《指导意见》要求在设定罚款时考虑当事人的主观过错、获利状况等因素，明确了认定违法行为情节时应考虑的因素；而《指导意见》提出，考虑经济社会发展水平、行业特点、当地实际情况等因素，对类似违法行为的罚款规定进行区分分类处理，明确了如何设定罚款的一系列考虑因素处于合理的威慑水平。此外，《指导意见》规定，对盲人、聋哑人、75岁以上老年人，可以根据具体情况明确罚款从宽或减轻的情节；参照相关法律法规对教唆未成年人从重处罚等规定，规定明确了罚款的情节严重程度。事实上，他们总结了具体监管领域形成的可复制、可推广的经验，并借助对行政处罚法总则的解释进行概括，形成所有行政监管领域都可以借鉴的指引。 。

二

推动金额罚款、倍数（比例）罚款等罚款设定方式科学化

从理论上看，法律规定罚款的方式可以分为数额型和倍数（比例）型。定量罚款是指法律法规以货币金额形式规定应缴纳罚款的价值，包括“固定数额”和“区间式”；倍数罚款是指将罚款设置为特定基数的倍数。在罚款设定方法上，倍数型罚款下，行政机关需要先确定罚款基数，然后计算倍数，确定罚款数额。对于这些罚款方式的设置，《指导意见》结合行政处罚法的立法宗旨和相关法律规范，明确要求科学运用定量处罚、倍数（比例）处罚等方式，并提出了一系列具体要求。

一是规范罚款自由裁量空间。目前，“定额”罚款相对机械化，因此仅用于处理不太简单的违规行为。现实中，“区间式”金额处罚或多重处罚更为常见。这种罚款设定方式赋予了行政机关一定的自由裁量权，允许其根据个案的具体情况做出政策选择，有利于实现实质正义。有利也有弊，如果自由裁量空间过大，还可能导致执法任意性增加、当事人对法律后果缺乏预见性等问题。对此，《指导意见》明确要求，除涉及公民生命、健康、安全、经济安全等情况外，规定一定数额罚款时，最低数额和最高数额一般不超过十次。

二是推动精细化动态调整，增强应对经济社会问题的能力。法律法规需要根据社会现实不断调整。具体到罚款的设置，经济社会的发展会放大或减少某些违法行为的客观危害或社会接受程度。居民收入水平的变化、违法活动的经济激励等也需要及时立法。适当调整罚款的威慑程度。为此，《指导意见》还明确要求，有关行政机关要重点评估制定时间较早、罚款金额较大、社会关注度较高、与企业和群众密切相关的罚款规定。评估发现细则规定与上级法律规定不一致、不适应经济社会发展需要、明显不适宜、缺乏针对性和实用性等情况的，要及时自行修改或按照立法权限和程序向主管机关建议或废止。

三是着力解决“轻罪重罚”等社会反映集中的问题。近年来，转变发展方式、实现高质量发展已进入政策议程的核心。过去，一些领域，如食品医药、自然资源、生态环境等受到更多关注，迎来了重点解决的政策环境。为了强化这些领域的治理效果，不少立法加强了对违法行为的制裁。总体来看，在政府监管执法的财力、组织等资源存在刚性约束的情况下，有必要加大处罚力度，保持合理的威慑水平。也有利于维护法律权威和国家治理能力。但在一些地区，也存在因罚分过高而引发的“罚小过大”的情况，引发社会争议。对此，《指导意见》明确，如拟规定较高的起始罚款数额，应充分听取专家学者的意见，根据不同领域或不同领域的类似违法行为的罚款数额，同一领域的不同违法行为应当参照。

当然，如何全面落实科学采用定量处罚、倍数（比例）处罚等方法的要求，还存在一些问题需要进一步研究和解决。例如，过去在立法中采取多重处罚时，往往以违法所得或违法生产经营的货物价值作为计算依据，因为违法所得或货物价值往往反映经济激励、利润等。以及特定违法行为的其他危害。因素。但近年来，一些领域的立法开始采用“上一年度销售额”等与具体违法行为无直接关系的因素作为计算基数。应该说，当一些违法行为的社会危害不仅仅体现在具体行为上，而且体现了企业整个商业模式的系统性风险时，采用这种立法模式是合理的。然而，在实践中，这种立法方式往往变得普遍化。由于这种立法模式往往会导致对营业收入较高的企业进行巨额罚款和非对称管制，因此需要科学合理地限制其使用范围，以增强可预测性，优化法治化营商环境。

三

强调行政处罚法的普遍性，

增强法律适用的科学性

从体系上看，行政处罚法是对行政处罚领域一般规则的抽象和概括。作为行政处罚领域的“通则”，《行政处罚法》发挥着纲领作用，为各行政领域行政处罚的具体规定提供了规范和依据，保证了行政处罚法律规范的统一性和完整性。系统。事实上，在各行政领域立法普遍规定处罚的情况下，《行政处罚法》的意义在于通过统一规范和自由裁量原则，提高行政处罚实施活动的整体有效性，明确行政执法。需要优先考虑的因素，填补规则中的空白，并将规则之间的冲突内在化。对此，立法机关在修改行政处罚法时也明确指出，行政处罚法是行政处罚领域的一般规范，是其他单行法律、法规设定行政处罚和处罚的基本遵循。行政机关实施行政处罚。

但在实践中，执法机关往往习惯于优先考虑单行法和单行法的特别规定，而忽视甚至敢于援引行政处罚法的原则和相关裁量规则，这可能会导致变相的企图。无视《行政处罚法》。规律现象。 《指导意见》强调《行政处罚法》的普遍性，明确“行政机关实施罚款等处罚时，必须综合考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系，符合第三十条的规定”。行政处罚法第二条规定从轻、减轻处罚的，或者有第三十三条等规定不予处罚或者不予处罚情形的，由行政机关适用刑法并依法进行相应处理。”该规定凸显了行政处罚法的统领地位，有利于在各领域行政处罚实施中贯彻落实行政处罚法精神，遵循处罚一般规则，充分发挥制度立法优势，落实好，避免“罚小过重”的情况发生。

四

剥离利益关联，遏制逐利执法

营利性执法是行政权力的滥用和异化。不仅与行政处罚的立法目的相冲突，而且损害执法机关的公信力和执法氛围，破坏营商环境，对经济社会发展构成威胁。

从逐利执法的根源来看，逐利因素是非常明显的。罚款数额可能直接成为部门的收入来源之一，也可能与绩效考核指标甚至执法人员的补贴福利挂钩。因此，要杜绝唯利是图的执法行为，就必须在根源上下功夫，剥离执法与利益的联系。只有这样，才能彻底整顿和铲除唯利是图的执法“土壤”。

对此，《指导意见》提出，要坚决杜绝利用罚款增收、利用罚款代管、追究营利性罚款等行为。一方面，《指导意见》明确禁止营利性罚款和对超过法律责任期限的违法行为罚款。另一方面，《指导意见》力求剥离执法中的利益因素，从根源上消除唯利是图的执法动机。 《指导意见》要求行政机关按照规定缴纳应上缴国库的罚款收入，加强执法监督。罚款收入规范化管理；坚决防止罚款收入不合理增长，加强对罚款收入异常变化的监管。

五

加强常态化监管，防止运动式执法

在监管实践中，一些行政机关对一些经济社会问题监管不力。即使有群众投诉、举报，他们也只是惩罚，不予理睬。一旦问题和矛盾长期积累、难以为继，就必须采取集中、高强度的集中整治。这种运动式执法，形成了乱了、放了就死的恶性循环，影响了追求法治的确定性和可预见性，难以保证权利和权利的全面保障。执法过程中维护当事人的利益。

要实现从运动式执法向常态化监管转变，强化日常监管过程中严格规范、公正文明执法，建立健全基层日常专项监管长效机制和治理模式。部门，防微杜渐，避免违法现象集中发生后治理。 。对此，《指导意见》指出，对于社会关注度高、投诉举报集中、违法行为频发等精细问题，要综合分析研判，优化管理措施，而不仅仅是罚款；行政机关不作为的，上级行政机关要加强监督，对遵守问责规定的，严格追究责任。要坚持系统理念，对于涉及公共安全和人民群众生命健康等行业和领域的普遍性问题，推动从个案处理向类案管理向系统化治理转变，实现“办一案”。 “治一类、影响一区”。