2003年第三次全国圈地运动：市场化前夜的土地暴利与违法案件

陆地：第三次“圈地运动”动物凶猛

2003年12月27日 15:30 21世纪经济报道

21世纪新土地运动70版新土地运动·市场化前夜

土地暴利最后的晚餐

本报记者 袁一红 北京报道

国土资源部令第11号规定，自2003年7月1日起，所有经营性建设用地原则上实行挂牌、招标、拍卖。然而，正是从去年下半年开始，国内发生了近20年来的第三次“圈地运动”。

有专家指出，第三次“圈地运动”是与国家相关法律法规的直接、正面对抗，甚至是“逆境犯罪”。各地圈地大部分是通过协议出让，而不是挂牌、招标、拍卖。

第二次“圈地运动”对房地产行业的影响尚未完全消除，第三次“圈地运动”又增添新伤。

国家巡查期间发生大量违法案件

12月21日，国土资源部执法监察局公布辽宁省“丹庄”高速公路占用数万亩集体土地4起案件时，用了一个字：“是抵抗风是违法的。”这4起案件均发生在今年，最近的一起发生在今年10月。

这4起案件以及国土资源部此前公布的5起公开查处的土地违法案件，只是今年16.8万起土地违法案件的冰山一角。 2月20日，国土资源部召开“全国进一步治理整顿土地市场秩序电话会议”，部署全面治理整顿全国土地市场秩序。按照国务院领导指示，8月8日起，国土资源部、国家发展改革委、监察部、建设部、审计署等5部委组建10个联合检查组，对全国土地市场秩序管理和整治情况进行检查。

显然，这16.8万起土地违法案件绝大多数发生在国家对土地市场进行集中调控期间。一位土地专家评论说，逆风犯罪数量巨大且猖獗。

土地违法行为并不是今年才开始的。今年6月，国土资源部执法局向社会公布的统计数据称，2002年，全国立案查处土地违法案件11万多起，涉及土地面积10多万起。 20,000公顷。然而，国土资源部今年2月的一份内部统计报告显示，2002年，全国共发现土地违法行为，涉及土地面积31457.59公顷，其中耕地14872.6公顷，与2001年相比分别增长12.02%、25.89%和50.05%。创历史新高。这14万起违法案件中相当一部分发生在2002年7月1日之后。

以此推算，去年下半年以来，全国至少发生23万起土地违法案件，涉及土地面积超过6万公顷。这是1986年以来中国发生的第三次“圈地运动”，也是规模最大的一次“圈地运动”。

是什么促使大量犯罪分子冒着生命危险实施犯罪？

只能靠巨额利润来驱动。

获得巨额土地利润的最后机会

国土资源部令第11号《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让条例》的颁布，是一个重要契机。 11号令规定，自7月1日起，所有商业性建设用地原则上实行招标拍卖挂牌。

据国土资源部披露的数据，2002年之前，全国通过招标拍卖出让土地的面积仅占补偿土地总面积的2%至5%。也就是说，前些年，全国95%以上的土地都是通过协议出让方式供应的。然而，国土资源部11号令似乎堵住了这条最康庄大道。

但不少地区在执行国土资源部11号令时存在一些漏洞。北京市规定，对于此前已取得建设用地工程申请书和规划许可证的土地出让项目，申领土地使用权证的时间可延长至2003年3月31日。更多地区尚未出台相应的实施办法，实施时间。

这给房地产开发商提供了机会，而且很可能是从土地上获取暴利的最后机会。大家都知道，协议出让土地与招拍挂出让土地的价差巨大。如果能通过政策的缺口拿到大量协议流转的土地，就能赚取上千万以上的利润。

据中国土地测量院统计，2002年，全国土地使用权有偿出让收入2419.79亿元，出让面积公顷，占土地征用总面积的58.52%。其中，通过招拍挂方式出让土地1.81万公顷，收入968.55亿元。其余主要通过协议销售，占比约85%。全国土地使用权出让收入平均每亩12.97万元，其中使用权出让、流转收入平均每亩23.47万元，招标拍卖收入平均每亩35.67万元。也就是说，协议出让土地与招拍挂出让土地的收入差距接近2-3倍。

以2002年为例，如果公顷有偿出让土地中的50%用于商业建设项目，即62000公顷土地必须通过招标拍卖挂牌出让，那么国库就收到了那一年的面积还不到1000公顷。亿元土地应得收入。据专家测算，2003年有偿土地出让面积绝不会少于去年。但据国土资源部统计，今年协议出让土地比例仍仅为65%。国家应该采取招标拍卖挂牌的方式，但没有采用，导致收入减少。土地收入也将达到近千亿元。

钱去哪儿了？今年1月12日，温家宝同志在批示中指出：“一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市问题比较严重，利用土地牟取暴利的现象严重。”成为一些单位和个人‘寻租’的手段”。这笔钱由各个土地寻租者分享。

分得一杯羹的不仅仅是房地产开发商。据国土资源部执法监察局统计，2002年，政府及其职能部门违法用地数量明显增加，在各类违法用地中占比较大。其违法行为排在第一位。构成第三次“圈地运动”主流的，是房地产开发违法用地，包括各开发区的违法用地，以及政府及其职能部门的违法用地。

“16.8万起违法用地案件造成的危害严重性还远远没有得到社会的认识。”SOHO中国有限公司董事长潘石屹告诉记者。 “如果实施的话，那就是16.8万栋违章建筑（违章建筑）。违章建筑不能保证质量。你能想象几年、十几年、一座又一座建筑倒塌的悲剧吗？”

而且，16.8万起违法用地案件的背后，是数百万农民失去土地、无家可归，而他们的耕地被占用后得到的补偿还不到应有的十分之一。

第三次“圈地运动”规模之大、威力之大、影响之大，使第一次、第二次“圈地运动”相形见绌。

三场“圈地运动”愈演愈烈。

中国人民大学土地管理系主任叶建平教授表示，第一次“圈地运动”始于1987年，1992-1993年达到顶峰。 1986年，《土地管理法》颁布，土地分为行政划拨和有偿出让两种形式。土地的资产特性被认识，土地的价值被发现，一些先行者开始悄然“圈地”。

1992年3月开始，以住房为主的房地产扩张狂潮开始，当年房地产投资增长117%。几乎与此同时，全国各地兴起了开发区热潮，各类开发区遍布城乡。据建设部公布的信息，截至1993年3月，内地有县级以上开发区6000多个，面积1.5万平方公​​里，比城镇总面积多1600个。当时陆地面积13400平方公里。平方公里。 1992年，广西北海设立了20多个开发区。两年后宣布清理时，市政府找不到土地建图书馆。

然而，第一次“圈地运动”虽然圈地了大量土地，但大部分土地是“圈而不放”。例如，湖南省一年多时间设立各类开发区300多个，总面积2485平方公里。但绝大多数开发区只是挂牌封闭，这几年仍然杂草丛生。

第一次圈地运动的主要后遗症是银行存入了数百亿资金，留下了数千万平方米的烂尾楼和数千亩的闲置土地。

叶建平说，第二次“圈地运动”始于1998年，当时停止了住房实物分配，房地产业的地位得到了重申。但由于土地管理法的修改，耕地占用权被剥夺，土地获取困难。于是，各地规避法律规定，以各种名义圈地。例如，法律规定，占用土地超过35公顷的，必须报请国务院批准。有的地方分为10次审批。新一轮开发区热已兴起。第二次“圈地运动”中的圈地数量没有公开统计，但叶建平认为，本轮“圈地运动”中设立的开发区延续到了第三次“圈地运动”中，并作为为后者疯狂圈地的基础留下了伏笔。

国土资源部公布了第三次“圈地运动”的数据。各地开发区数量达到5524个，面积3.51万平方公里，超过全国城市建设用地总和，是第一次“圈地”期间开发区总面积的两倍多移动”。浙江省有758个开发区，规划面积超过4000平方公里，相当于全省现有城区面积的3.6倍。全省有各类公园642个。江苏有475个开发区。其中，仅南京市江宁区的4个开发区，规划面积773平方公里。经济欠发达的泗阳县经济开发区规划总面积43.3平方公里，今年占用基本农田4000多块。亩。

然而，这3.51万平方公里的开发可能需要一代人的时间才能完成。按平均每亩最低开发成本10万元计算，一个3.5万平方公​​里的开发区至少需要5.3万亿元启动资金。 2002年，我国全社会固定资产投资4.32万亿元。

这样一来，出现以下现象也就不足为奇了：全国900多个省级以上开发区中，国家批准规划面积近3000万亩，但只占13.51%已开发面积占总规划面积近2600万亩。闲置时。

第一次“圈地运动”占地1.5万平方公​​里的后遗症，即使在10年后的今天也没有完全消除。第二次“圈地运动”占地3.51万平方公里，造成的破坏有多深？没有人能够准确回答。或许更致命的是，时至今日，经历了三起圈地运动的创伤后，我们仍然没能建立起从根本上预防和阻断“圈地运动”发生的机制。就这样，第四次、第五次“圈地运动”发生了。 “圈地运动”并非不可能。

叶建平教授表示，建立健全新世纪土地战略和土地管理监管机制刻不容缓。