中国计划生育奖扶与特扶制度：历史背景、实施进展与政策影响

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1. 提出问题

奖励扶助和特殊扶助“两个制度”是我国在人口长期均衡发展背景下，经过多年探索，逐步建立和完善的集优待、奖励、保障于一体的计划生育效益导向制度。支持、帮助和保障。政策的重要组成部分。 2004年以来，我国全面实施了部分农村计划生育家庭奖励救助制度（以下简称计划生育奖励救助制度）。 2007年，我国14个省（区、市）15个城市启动了计划生育家庭独生子女残疾和死亡专项行动。计划生育专项扶持试点工作（以下简称计划生育专项扶持制度），并于2008年下半年开始在全国范围内实施。上述计划生育惠民政策的全面推广和落实，让计划生育家庭真正感受到中国政府和党中央的亲切关怀，让计划生育群体优先享受我国经济社会发展成果，有利于人口和计划生育工作的实现。 “两个转变”稳定我国总体生育水平。

但相关研究表明，利益导向的计划生育政策与其他公共政策之间存在一定的冲突，主要体现在利益导向政策与普惠性公共政策衔接不够[1]。党的十六大以来，我国相继出台了农业取消农业税、教育实行“两免一补”、实行最低生活保障即生活保障。制度和新型农村社会养老保险制度等[2]。与普惠性公共政策给社会公众带来的实际利益相比，计划生育惠民政策在对象群体、年龄标准、奖励标准、资格条件、对家庭结构发展的影响等方面存在较大差异。它直接影响公众特别是农村居民对计划生育惠及性政策的认可度[3]。同时，人口管理部门制定的计划生育优先政策与其他政府部门制定的一些优惠政策存在不一致甚至矛盾的情况[4]。制定各项政策的部门只注重自身职能，忽视与其他政府部门的合作。相关协调，在制定政策时没有与其他部门进行有效的沟通，使得整个公共政策体系缺乏统一的整体协调，没有形成良好的相互配合机制，从而影响了人口和计划生育政策的实施效果[5] ]。因此，构建新的计划生育效益导向政策需要坚持以人为本、统筹协调、突出重点、兼顾公平的原则。同时，计划生育效益导向政策需要在战略思维、政策理念、价值取向、工作机制等方面进行转变[6]。同时，要深化完善计划生育惠益政策体系，加强与其他公共政策的协调配合，完善资金投入机制等方面的配套改革，促进计划生育长期均衡发展。人口。

为了更直观地比较和认识计划生育两大制度与农村社会保障制度（最低生活保障制度）的关系，促进计划生育惠益性政策更好地发挥其引导作用[7] ，本文将根据湖北省计划生育专项扶持制度和武汉市历年计划生育专项扶持政策制定以来保障制度具体实施标准在实施过程中的动态变化，综合比较两者的调整力度和变化方向为完善计划生育惠益政策制定和实施的协调机制，强化公共政策，提出加强两系统协调配合支持的建议。联系。

2.普惠制公共政策与计划生育利益导向政策衔接的文献综述

学界对普惠制公共政策和计划生育福利导向政策的研究还不少，但对两者政策之间关联性的研究还比较薄弱。针对我国当前社会环境下普惠性公共政策与利益导向政策之间的协调问题，田庆（2010）认为，普惠性社会保障的长远目标与计划生育的利益导向机制是一致的。 ，但两个系统的价值取向不一致[8]。李艳秋（2008）以实施计划生育激励支持制度为切入点，认为控制人口、推进农村社会保障、全面建设小康社会“三位一体”是战略举措对于我国当前的经济发展[9]。于平（2007）通过对计划生育贫困人口的实地调查和个案访谈，阐述了计划生育政策与社会保障政策衔接的必要性[10]。吴仓平（2004）认为，我国现行公共政策体系缺乏合理性，计划生育惠益性政策的实际效益与一般公共政策相比应具有一定优势，使农村计划生育家庭能够共享人口成果。控制和促进人口长期均衡发展[11]。李万辰(2007)分析了当前其他社会政策与计划生育政策不相适应的原因及对策，指出在涉及重大经济社会事务时必须充分考虑人口和计划生育因素[12]。李小平(2004)指出，计划生育福利导向制度是我国党和政府现阶段实施的一项及时政策。它具有经济合理性，是稳定低生育水平、缩小城乡收入差距、全面建设小康社会的重大举措。 ，应全面融入我国公共政策框架体系[13]。杨文壮，苏洋，吴新华等。 (2007)分析了普惠惠民的优惠政策制度与计划生育基本国策在促进农民增收、改善公共服务、社会管理便利措施等方面的引导性冲突[14]。吴世勇(2004)从财政收入和支出的角度讨论了计划生育福利导向制度中财政转移支付的运用，指出两种制度都是定额配套转移支付，体现了中央与地方的统一。财务和行政权力。省财政通过转移支付保障激励体系的正常运行。这种方式有利于提高激励资金的配置效率，加大公共服务的规模效应，促进欠发达地区经济社会发展[15]。

上述研究者的研究成果虽然对人们对两项政策的理解具有一定的指导作用，但仍比较分散，比较分析缺乏系统性。没有从政策本身的变化方向和可行性角度进行系统分析。进行普惠制公共政策与利益导向政策比较研究的关键是确定研究和改革的对象，即对政策从制定到实施过程中的一系列指标进行比较，包括政策的总体过程。制定具体实施方案。以及实际实施过程中的适用对象、实施领域和实施细节。进行比较政策研究的目标和任务是了解政策的演变过程，以期对政策体系，特别是具体的政策规定或实施方案进行有效完善。政策实施标准主要包括政策实施资格、实施范围、对象群体、政策内容等。具体研究对象包括：相关政策受益群体覆盖范围、受益群体资格条件审核、奖励标准、奖励类别、资金管理等等待。只有明确政策本身的条款，才能比较不同公共政策之间的差异。

本文拟对计划生育专项救助制度与农村生活保障制度的实施标准、适用范围、适用程序及政策效果进行比较分析。主要从计划生育专项扶持政策和农村生活保障体系实施标准的动态变化出发，结合同期武汉市GDP变化情况，综合考察上述两项公共政策的实施状况，研究农村计划生育经济困难家庭特殊扶持制度的变化。社会发展水平动态调整的可能性和可行性。

三、武汉市农村计划生育特供制度与最低生活保障制度动态调整标准比较

1）农村最低生活保障标准始终远高于计划生育家庭特供标准。

将2008年以来计划生育专项救助支付标准与同期农村最低生活保障标准进行比较，将进一步说明两类政策之间的差距。

表1 2008年至2014年武汉市GDP

。 2008-2014年武汉市GDP变化及政策标准对比

注：表中计划生育家庭特殊抚养标准为按子女死亡标准，社会保障制度标准为中心城区所辖农村社会保障标准。特此说明。

数据显示，近年来，武汉GDP年均增速超过10%。 2008年比上年增速达到28.23%，2014年首次突破万亿元，达到10069.48亿元，凸显了武汉的城市经济。实力雄厚，发展潜力巨大。与此同时，计划生育家庭特殊扶持政策标准、农村最低生活保障制度标准也随着武汉经济建设的完善而逐年提高。自2008年国家人口计生委推出计划生育专项扶持政策以来，政策要求对49岁以上失去独生子女家庭的父母按100元标准给予资助每月。 2012年，扶持标准提高到每月135元。武汉市结合自身社会经济现状，在具体实施过程中从自身财政上一定程度提高了补贴标准，并在自身经济快速发展的前提下逐年提高，从每人102元2008年至2009年每人每月120元，增长18%。 2010年，武汉市提前达到国家政策要求的2012年135元补贴标准。尤其是2013年，从2012年的每人每月210元直接增长到400元，增长率高达90%，增幅创历史最高。农村社会保障制度自2008年以来也逐年提高，从每人每月264元提高到310元，增长17%。 2011年，从2010年的360元提高到450元，增长25%。到2014年，武汉市农村社会保障体系补助标准提高到每人每月560元。

不过，从表中数据仍然可以看出，虽然除2013年外，两个制度的增速相差不大，基本在3个百分点以内，但从具体救助标准来看，农村社会保障制度代表一般优惠公共政策的补贴金额始终高于计划生育家庭专项扶持制度的标准，人均月补贴标准差距基本一致。原本是100多元，差别最大的是2012年，两次政策扶持标准相差240元，超过了当年计划生育家庭特供制度下的补贴金额；农村社会保障制度的完善率多数年份也高于计划生育家庭。特困制度标准提高速度几乎每年都在30%以上的速度递增。这一现象导致公众对计划生育惠益性政策的认可度不断下降。这也表明补贴标准不断提高，且增幅远大于计划生育惠民政策。普惠制政策影响了计划生育惠益政策的落实。影响。

2）计划生育家庭特助资格较高，与农村最低生活保障制度相比，覆盖面较窄。

福利性计划生育政策扶持对象的资格条件较多。以武汉市计划生育家庭特殊救助制度为例，居民需满足三个条件才能享受该政策补贴：救助对象夫妇出生于1933年1月1日以后，女性应为年龄不低于49岁，且夫妻双方仅生育过一名孩子或合法收养一名孩子，且家庭目前无幸存子女或孩子被认定为三级以上残疾依法。由于符合条件的农户数量与农户总数相比较少，政策受益人群并不广泛，政策影响的范围和强度也有限。相比之下，获得普惠制公共政策的资格条件相对简单，有的政策甚至基本没有限制，受益群体普遍非常广泛。与普惠制公共政策的资格相比，计划生育利益导向政策的资格限制过于严格，一定程度上伤害了计划生育家庭的积极性，阻碍了公众认识到计划生育政策的优惠性。和便利性，削弱了计划生育惠益政策的诱导作用。

同时，普惠性公共政策体现在一系列重要社会制度和利益分配机制中，以公共服务均等化为原则，以减轻人民负担、提高人民生活水平、提高人民生活幸福感为目标。指数。它是“以人为本”的理念，追求“普遍公平”和“社会正义”是其根本价值诉求。计划生育福利政策的对象是符合计划生育条件的个人或者家庭。计划生育利益导向政策的目的是使家庭和个人因实施计划生育而造成的家庭利益损失得到相应的补偿[16]，使计划生育行为得到赞扬和激励，从而弱化计划生育行为。中国传统观念是多生多女。追求落后的生育观念、偏好男性后代的现象增多。增强人们实施计划生育行为的主动性和自觉性，按照国家有关生育政策规范自身的生育行为。计划生育政策主要针对的群体是计划生育家庭，一直强调照顾、优惠、利益倾斜、优先共享，是对计划生育家庭的特殊待遇[17]。因此，与普惠制公共政策相比，计划生育优惠政策针对的对象群体较少，覆盖范围也较窄。普惠性公共政策与计划生育惠益性政策的实施标准也有很大差异。

3）计划生育家庭特殊救助制度申请程序复杂，办理时间固定。

申请武汉城乡最低生活保障只需户主向户籍所在地社区居民委员会提出书面申请，提供相关证明材料，接受居民核实调查' 委员会；街道办事处收到社区居委会的申请材料后，对申请材料进行处理。地点公示为期5天；对公示无异议的，街道办事处将申请材料连同公示意见报送区民政部门；审核后，区民政部门将在居民所在地进行第二轮为期5天的公示。公示结束无异议后，发放最低生活保障标准。保证金收据证明和银行存折。整个申请过程基本上30天内就会有结果，而且主要是一个公示过程，不会对居民本身的生活造成重大影响。

与武汉市城乡最低生活保障制度相比，武汉市计划生育家庭特殊救助制度申请流程繁琐，涉及各级部门审批确认步骤较多，申请周期较长，申请时间较长。限制比较大。每年仅在1月1日至3月31日期间受理居民登记申请。计划生育家庭成员需向户籍所在地村（居）委会提交计划生育家庭赡养申请表，并提供身份证明、户口证明、婚姻状况证明、现有子女状况声明书等（其他如子女死亡、子女残疾、出生日期早于1933年1月的居民、离婚、丧偶等须提供其他相应证明材料）。居委会收到申请材料后，将收到申请材料。信息依次报街道办事处、区人口计生委、武汉市人口计生委。经过两轮公示（每轮公示期限为10天），公示期满后无异议的，报武汉市财政部门，并由街道办事处将确认名单通知街道办事处负责向受助人发放《计划生育家庭特殊救助发放证》（简称《发放证》）。整个申请流程大约需要60个工作日才能完成，且过程中会有随机抽查和核实，很容易对申请家庭的时间安排和正常生活造成较大的负面影响。

对比两个系统的申请流程不难看出，普惠制公共政策的申请流程简单、快捷。除申请前期居委会核实相关情况外，主要是公示过程，对申请居民的正常生活影响不大。但计划生育优惠政策不仅资格限制多、受理时间固定，而且申请流程复杂、冗长，导致居民申请政策补贴的积极性不高。一些符合条件的居民甚至放弃了政策提供的优惠补贴，从而削弱了计划生育惠民政策的实际效果。

4）农村最低生活保障制度的实际实施效果优于计划生育家庭特殊救助制度。

在计划生育家庭专项救助制度具体实施过程中，各种限制条件和资格审核机制极大地影响了制度的实施效果和公众满意度。以两个系统的年龄限制为例。计划生育家庭特殊救助制度规定，申请组建家庭的夫妇应是1933年1月1日以后出生的，女方年龄不低于49周岁。但农村最低生活保障制度的适用条件基本不具备。有年龄限制。只要家庭实际居住环境符合基本条件，就可以申请。仅从年龄要求上，我们就可以看出居民可以享受两种制度的年限的差异。

而且，当家里的女人到了49岁的时候，基本上就失去了继续生孩子的可能性。特别是在农村地区，家庭养老模式仍然占据主导地位。随着夫妻俩年龄逐渐增大，自身的工作能力也随之下降。如果没有下一代要履行赡养义务，老年夫妇基本无法保证晚年的稳定生活。根据我国现行计划生育家庭特殊扶持制度的相关规定，育龄范围内的家庭在失去独生子女或发生意外事故后几乎没有相关的折扣或补贴。他们必须等到妇女达到绝育年龄才可以申请计划生育家庭特殊补助。补贴。此前，与非计划生育家庭相比并无明显差异，导致计划生育家庭对计划生育专项扶持制度缺乏认可。因此，一些农村育龄范围内的计划生育家庭会放弃计划生育家庭专项救助补贴，选择生育二胎，以保证家庭的延续，保障自己的晚年生活。如果生育行为影响了家庭的生活水平，部分家庭仍可以申请农村最低生活保障补贴，这进一步削弱了计划生育家庭专项扶持制度的落实性和有效性。

4 结论与建议

基于上述数据和政策的对比分析，本文可以得出以下结论：

首先，计划生育惠益性政策与普惠性公共政策的区别主要体现在目标群体、支持标准、资质条件、受众影响等方面。与覆盖范围更广的普惠性公共政策相比，计划生育惠益性政策的内容较少。目标人群多，目标覆盖面窄，奖励标准低，资格条件过多，对政策受众的帮助较小。这些问题在很大程度上影响了计划生育家庭的积极性，使公众感受不到计划生育政策的优惠性和便利性，影响了公众对计划生育优惠政策的认可，使计划生育利益的诱导效应政策导向相对减弱。 。

二是普惠制公共政策补贴和计划生育贴息政策增加了居民收入。但比较两类政策的奖励和救助标准，普惠制公共政策的受益程度要高于计划生育利益导向政策。政策带来的好处很低。而且，按家庭规模进行补偿分配的公共政策在一定程度上使得人口多的家庭比计划生育家庭更有利可图，严重影响了计划生育惠民政策的落实和公众的信心程度。

第三，普惠性公共政策对农民的影响大于计划生育效益型政策。与惠农政策相比，计划生育惠民政策的有效性较低，对目标群体的吸引力不够。此外，普惠制公共政策补偿标准的不断提高，也影响着计划生育优惠政策的补贴效果和计划生育家庭的福利。

四是自2008年实行计划生育特殊救助制度以来，农村最低生活保障标准远高于计划生育家庭特殊救助标准；同时，农村计划生育家庭特殊救助资格要求高，申请程序复杂。为完善计划生育政策制定和实施的协调机制，加强公共政策之间的协调和衔接，相关政府部门需要加强对计划生育专项支持制度的支持，简化申请程序。

因此，为了避免普惠性公共政策对计划生育福利性政策的影响，并使两者政策相互衔接，首先需要明确计划生育福利性政策的目标需求，将政策的重点放在计划生育福利性政策上。计划生育家庭的福利和改善。在计划生育家庭的风险抵御方面，计划生育家庭的能力有待进一步提高；其次，确保公共政策体系的完整性、公平性和有效性。基本上，要坚持计划生育群体优先的原则，让计划生育家庭在公共政策的基础上享受计划生育证给予的特殊优惠，从而进一步保证计划生育的稳定。团体；最后，应整体建立政策研究和监督体系，发展联动机制，全面协调各项政策之间的关系，尽量避免两类公共政策之间的冲突，协调我国的公共政策环境。

基金项目

本文受湖北师范大学资源枯竭型城市转型与发展研究中心2019年开放项目“长江经济带城市能源效率时空格局”（编号： ）资助。谢谢你！

文章引用

何雄，吴云成。农村计划生育专项救助制度与最低生活保障制度标准比较研究

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